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近日，天然资源部办公厅印发《支持城市更新的规划与地皮政策指引（2023版）》（天然资办发〔2023〕47号，以下简称《政策指引》，点击文件名可查看详情）。为各级天然资源部门更好理解并推动工作，部组织了《政策指引》解读视频培训会；嵘，天然资源部河山空间规划局重要掌管同道代表部就有关内容进行相识读。

落实党中央要求，适应时期发展

贯彻落实党中央要求。2015年12月中央城市工作会议就要求要对峙集约发展，框定总量、限造容量、盘活存量、做优增量、提高质量。党的十九大汇报中指出，我国经济已由高快增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济系统是逾越关口的火急要求和我国发展的战术指标。党的二十大汇报中进一步要求要对峙人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，执行城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。为落实《全国河山空间规划纲领（2021-2035）》的有关要求，天然资源部出台了第一部河山空间规划的“政策指引”，以支持城市更新。

积极推广天然资源部门职责。《地皮治理法》和《城乡规划法》赋予天然资源部门的地皮和规划治理职责也同样合用在城市更新行动中。在今年8月底全国河山空间规划工作会议上，天然资源部党组书记、部长王广华要求加快具体规划假造执行，全面传导执行总体规划要求，为城市更新行动、汗青文化遗产；，转变超大特大城市发展方式提供规划凭据。

实时回应处所期盼。工作调研中也发现，城市更新的体造机造存在阻碍和政策堵点，具体表此刻传统的规划治理、尺度规范、政策工具以及贸易模式等，有无法适应党中央部署城市更新行动工作要求的处所。因而，造订支持城市更新的规划和地皮政策指引，重要是为了让各地在推动城市更新工作中，可能更好地创新规划假造和执行治理机造，索求适应城市更新的蹊径和步骤。

适应时期发展必要。在我国经济由高快增长阶段转向高质量发展阶段，城市更新成为河山空间全域领域内持续美满职能、优化布局、提升环境品质、引发经济社会活力的空间治理活动。在这个汗青时点上，亟需通过《政策指引》对峙河山空间规划引领、加强规划与地皮政策衔接、统一和规范河山空间用处管造。

规划引领、激产活力

将城市更新融入河山空间规划系统。《中共中央 国务院关于成立河山空间规划系统并监督执行的若干定见》成立“五级三类”河山空间规划系统。《政策指引》明确各级各类的河山空间规划应充分适应城市高质量发展的必要，将城市更新的规划要求纳入到河山空间规划“一张图”执行监督信息系统，加强执行治理。出格是当前市县级河山空间总体规划的假造工作根基实现，在加快报批，具体规划和专项规整齐经成为今后一个阶段的工作沉点。因而，要把城市更新工作的有关要求贯通到总体规划、具体规划、专项规划中。

总体规划层面。规划假造的步骤和执行治理有相应的调整。首先，在市县域层面，要明确地点城市的更新在规划方面的总体要求，总体规划要阐扬优化空间布局的作用，要明确城市更新在总体规划工作中的沉点和近期行动打算的内容，造订城市更新的规划指标、执行战术、规划沉点、管控疏导等措施，要明确更新对象和更新领域。其次，在城区层面，针对存量空间地域，要进一步明确更新区域和沉大更新项目，拟定近期的城市更新工作清单，纳入到总体规划的近期行动打算。

具体规划层面。分为更新规划单元和更新执行单元两个层级。首先，更新规划单元层级，凭据总体规划明确的更新规划单元来假造具体规划，分化落实总体规划的有关要求，明确更新规划单元的发展定位、主导职能、建设规模总量等，对于城市更新对象的更新方式提出指引措施。在传导总体规划到更新规划单元的具体规划过程中，要依照总体规划的思路来逐级逐步落实。其次，更新执行单元层级，更新执行单元的具体规划，要铺排细化更新规划单元的各项规划管控和疏导措施。过程中，可能会由于原权势人、市场主体以及当局之间对于城市更新的分歧意识、分歧思考，必要做大量的协调工作。要凭据更新项主张规划情景来造订新的规划前提，依法依规按法式进行动态守护和批改，保障城市更新项目规划管控的精准性和合理性。凭据总体规划假造更新规划单元的具体规划，凭据现实的需要假造更新执行单元的具体规划，是预先铺排与市场需要的结合，是刚性与弹性的两全。这两层级具体规划之间，必必要依法依规按法式解决，关键在于要保险利益有关方的诉求，更好地使更新执行单元的具体规划成为抓好城市更新工作的沉要伎俩，来推进多元主体的互动，提高规划执行和将来项目运营的水平，推动城市更新的顺利发展。

专项规划层面，在城市更新的过程中，不齐满是地上寂仔构筑物的更新，还蕴含地下空间、汗青；さ赜，以及公共服务设施、市政基础设施的更新。规划的相应内容就会涉及有关的专项规划，因而，专项规划要因地造宜、多措并举适应城市更新的必要。必要把稳的是，若是专项规划的内容涉及具体规划调整，必须依法推广调整法式。

改进河山空间规划步骤。为更好阐扬规划的引领作用，改进规划步骤势在必行。首先，必须发展针对性的调查，出格要利用晴天然资源部门的优势，梳理好、用好河山调查、地籍调查、不动产登记有关的权利信息，夯实规划基础。其次，要做好河山空间规划体检评估，针对更新特点进行评估更有利于明确更新的规划导向，结合更新特点要求来提高具体规划的适应性和对市场的实时响应能力。

再次，更新过程中要加强各有关专题钻研，更新过程是引发城市活力、营造高品质环境的过程。因而，要出格强调深刻利用城市设计步骤，设置大设计观，加强城市更新项主张运营守护和收益分配，以及构筑工程投资测算等方面的专题钻研。钻研结论要按法式纳入到具体规划，成为规划执行的沉要参考凭据。

最后，更新过程要把稳搭建平台，更新过程是合作协商的空间治理过程，当部门门和责任规划师，以及规划更新对象涉及的基层人民，都要成为协商合作的主体。

政策融合、突破瓶颈

天然资源部门要服膺“严守资源安全底线，优化河山空间布局，推进绿色低碳发展，守护资源资产权利”四个工作定位，作为支持城市更新的沉要工作准则。在《政策指引》草拟过程中，也逐步明确了三个政策价值取向。首吓爪当对峙民生公益来提高人居环境的品质。第二要对峙节约集约，优化河山空间布局。第三要充分尊沉权利，来引发多元主体的活力，这三个方面是贯通《政策指引》沉要的政策价值取向。《政策指引》重要蕴含五个方面政策导向内容。

优化鉴定容积率。城市更新不是单一的以旧换新，不能通过单一的增容来解决更新问题。城市更新主张是要保险民生，首先，应以激励公益贡献为导向，若是必要新增容积率，该当指向保险居民的根基生涯需要、补足短板，即在对周边不产生负面影响的前提下，执行城市基础设施、公共服务设施、公共安全设施，以及老旧幼区成套房刷新等项目。其次，嘉奖或转移容积率应以“两多”为导向，即在城市更新项主张规划前提之表，若是可能多保留不成移动文物汗青构筑，可能多无偿移交将来开发出来的公共服务设施，能做出更多公益性贡献，依拍照应的面积，能够赐与肯定的嘉奖。此表，新增的构筑量直接涉及民生改善的，可不计入容积率。

激励用地职能转换兼容。城市发展中地皮混合使用是一个必然的趋向，这是加强城市活力、提高城市现实职能效益的沉要伎俩，要从单一机械化的职能切割转向地皮用地职能的兼容，要允许非公益向公益以及公益之间互转等。在造订配套的细则中，要明确正负面清单和比例管控的要求，加强后期的监管，使得职能转换以来的使用和运营的手续治理可能指向对民生的改善，指向公共服务的补足。

推动复合利用地皮。在切合安全使用的各类国度尺度规范前提下，推动城市更新的复合利用和节约利用来方便人民的生涯。如通过地皮组合出让的方式，两全地上地下空间，分层设置权利，提高地皮节约集约利用水平。

细化年限税费地价计收规定。适应市场的需要，激励矫捷确定地皮出让年限和租赁的年期，以“无收益、不缴税”为准则，更新项目可依法享受行政治业性收费减免和税收优惠政策，此表，要加强对国有建设用地使用税的征管。同时激励优化地价计收规定。

妥善解决汗青遗留问题。要依法依规尊沉汗青，平正、公正、包涵、审慎。如在今年印发的《关于在超大特大城市积极稳步推动城中村刷新的领导定见》（国办发〔2023〕25号）中，明确超大特大城市以及城区人丁300万以上的城中村刷新项目，对第二次全河山地调查和第三次全国河山调查均调查认定为建设用地的，在切合规划用处前提下，允许按建设用地解决地皮征收等手续。所以在更新中解决汗青遗留问题时，要当真把握好政策天堑。

此表，必要强调的两个问题。

在支持城市更新中要把稳防备廉政风险和司法风险，要依法行政。

《政策指引》的出台是明确导向，疏导各地因地造宜造订具体的政谋划定。好比，在强化地皮合同监管中，对于未依法将规划前提、产业准入和生态环境；ひ竽扇牒贤，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。以上所指的合同蕴含城市更新项目涉及的地皮使用权出让合同或履约监管和谈等合同，纳入合同的“规划前提、产业准入和生态环境；ひ蟆庇τ忻魅匪痉晒婊。对于国有建设用地使用权出让合同，规划前提是〖法典》和《城乡规划法》明确划定需纳入其中的内容，但尚无关于产业准入和生态环境；ひ笮枘扇氲乃韭衫。对于集体经营性建设用地使用权出让合同，《地皮治理法执行条例》划定，未依法将规划前提、产业准入和生态环境；ひ竽扇牒贤，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。对于有关的履约监管和谈，可由相应监管部门凭据《文物；しā贰痘肪潮；しā贰赌嗤链痉乐畏ā返人痉晒嫣岢鲇泄夭底既牒蜕肪潮；ひ竽扇肫渲，并执行监督治理。

在支持城市更新中，要守好底线。

要吃透部已印发的《关于在经济发展用地身分保险工作中严守底线的通知》（天然资发〔2023〕90号）文件心灵，对峙以河山空间规划作为用地凭据，强化地皮利用打算管控约束，落实永远根基农田特殊；ひ，规范耕地占补平衡，稳妥有序落实耕地进出平衡，严守生态；ず煜，严控新增城镇建设用地，严格执行地皮使用尺度，加大存量地皮盘活措置力度，切实守护人民合法权利。出格强调，各地在造订支持城市更新的规划和地皮政策中，要对峙“多规合一”要求，不得以专项规划、片区策动、执行规划、城市设计规划等代替具体规划，设置规划前提，核发规划许可。

各地在支持城市更新的工作中，要结合现实，因地造宜造订各省市的政策指引，并实时总结经验，分析问题和矛盾。部也将凭据各地成熟且有效的经验，不休提炼总结，当令优化迭代，更好地支持推动城市更新工作。

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近日，天然资源部办公厅印发《支持城市更新的规划与地皮政策指引（2023版）》（天然资办发〔2023〕47号，以下简称《政策指引》，点击文件名可查看详情）。为各级天然资源部门更好理解并推动工作，部组织了《政策指引》解读视频培训会；嵘，天然资源部河山空间规划局重要掌管同道代表部就有关内容进行相识读。

落实党中央要求，适应时期发展

贯彻落实党中央要求。2015年12月中央城市工作会议就要求要对峙集约发展，框定总量、限造容量、盘活存量、做优增量、提高质量。党的十九大汇报中指出，我国经济已由高快增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济系统是逾越关口的火急要求和我国发展的战术指标。党的二十大汇报中进一步要求要对峙人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，执行城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。为落实《全国河山空间规划纲领（2021-2035）》的有关要求，天然资源部出台了第一部河山空间规划的“政策指引”，以支持城市更新。

积极推广天然资源部门职责。《地皮治理法》和《城乡规划法》赋予天然资源部门的地皮和规划治理职责也同样合用在城市更新行动中。在今年8月底全国河山空间规划工作会议上，天然资源部党组书记、部长王广华要求加快具体规划假造执行，全面传导执行总体规划要求，为城市更新行动、汗青文化遗产；，转变超大特大城市发展方式提供规划凭据。

实时回应处所期盼。工作调研中也发现，城市更新的体造机造存在阻碍和政策堵点，具体表此刻传统的规划治理、尺度规范、政策工具以及贸易模式等，有无法适应党中央部署城市更新行动工作要求的处所。因而，造订支持城市更新的规划和地皮政策指引，重要是为了让各地在推动城市更新工作中，可能更好地创新规划假造和执行治理机造，索求适应城市更新的蹊径和步骤。

适应时期发展必要。在我国经济由高快增长阶段转向高质量发展阶段，城市更新成为河山空间全域领域内持续美满职能、优化布局、提升环境品质、引发经济社会活力的空间治理活动。在这个汗青时点上，亟需通过《政策指引》对峙河山空间规划引领、加强规划与地皮政策衔接、统一和规范河山空间用处管造。

规划引领、激产活力

将城市更新融入河山空间规划系统。《中共中央 国务院关于成立河山空间规划系统并监督执行的若干定见》成立“五级三类”河山空间规划系统。《政策指引》明确各级各类的河山空间规划应充分适应城市高质量发展的必要，将城市更新的规划要求纳入到河山空间规划“一张图”执行监督信息系统，加强执行治理。出格是当前市县级河山空间总体规划的假造工作根基实现，在加快报批，具体规划和专项规整齐经成为今后一个阶段的工作沉点。因而，要把城市更新工作的有关要求贯通到总体规划、具体规划、专项规划中。

总体规划层面。规划假造的步骤和执行治理有相应的调整。首先，在市县域层面，要明确地点城市的更新在规划方面的总体要求，总体规划要阐扬优化空间布局的作用，要明确城市更新在总体规划工作中的沉点和近期行动打算的内容，造订城市更新的规划指标、执行战术、规划沉点、管控疏导等措施，要明确更新对象和更新领域。其次，在城区层面，针对存量空间地域，要进一步明确更新区域和沉大更新项目，拟定近期的城市更新工作清单，纳入到总体规划的近期行动打算。

具体规划层面。分为更新规划单元和更新执行单元两个层级。首先，更新规划单元层级，凭据总体规划明确的更新规划单元来假造具体规划，分化落实总体规划的有关要求，明确更新规划单元的发展定位、主导职能、建设规模总量等，对于城市更新对象的更新方式提出指引措施。在传导总体规划到更新规划单元的具体规划过程中，要依照总体规划的思路来逐级逐步落实。其次，更新执行单元层级，更新执行单元的具体规划，要铺排细化更新规划单元的各项规划管控和疏导措施。过程中，可能会由于原权势人、市场主体以及当局之间对于城市更新的分歧意识、分歧思考，必要做大量的协调工作。要凭据更新项主张规划情景来造订新的规划前提，依法依规按法式进行动态守护和批改，保障城市更新项目规划管控的精准性和合理性。凭据总体规划假造更新规划单元的具体规划，凭据现实的需要假造更新执行单元的具体规划，是预先铺排与市场需要的结合，是刚性与弹性的两全。这两层级具体规划之间，必必要依法依规按法式解决，关键在于要保险利益有关方的诉求，更好地使更新执行单元的具体规划成为抓好城市更新工作的沉要伎俩，来推进多元主体的互动，提高规划执行和将来项目运营的水平，推动城市更新的顺利发展。

专项规划层面，在城市更新的过程中，不齐满是地上寂仔构筑物的更新，还蕴含地下空间、汗青；さ赜，以及公共服务设施、市政基础设施的更新。规划的相应内容就会涉及有关的专项规划，因而，专项规划要因地造宜、多措并举适应城市更新的必要。必要把稳的是，若是专项规划的内容涉及具体规划调整，必须依法推广调整法式。

改进河山空间规划步骤。为更好阐扬规划的引领作用，改进规划步骤势在必行。首先，必须发展针对性的调查，出格要利用晴天然资源部门的优势，梳理好、用好河山调查、地籍调查、不动产登记有关的权利信息，夯实规划基础。其次，要做好河山空间规划体检评估，针对更新特点进行评估更有利于明确更新的规划导向，结合更新特点要求来提高具体规划的适应性和对市场的实时响应能力。

再次，更新过程中要加强各有关专题钻研，更新过程是引发城市活力、营造高品质环境的过程。因而，要出格强调深刻利用城市设计步骤，设置大设计观，加强城市更新项主张运营守护和收益分配，以及构筑工程投资测算等方面的专题钻研。钻研结论要按法式纳入到具体规划，成为规划执行的沉要参考凭据。

最后，更新过程要把稳搭建平台，更新过程是合作协商的空间治理过程，当部门门和责任规划师，以及规划更新对象涉及的基层人民，都要成为协商合作的主体。

政策融合、突破瓶颈

天然资源部门要服膺“严守资源安全底线，优化河山空间布局，推进绿色低碳发展，守护资源资产权利”四个工作定位，作为支持城市更新的沉要工作准则。在《政策指引》草拟过程中，也逐步明确了三个政策价值取向。首吓爪当对峙民生公益来提高人居环境的品质。第二要对峙节约集约，优化河山空间布局。第三要充分尊沉权利，来引发多元主体的活力，这三个方面是贯通《政策指引》沉要的政策价值取向。《政策指引》重要蕴含五个方面政策导向内容。

优化鉴定容积率。城市更新不是单一的以旧换新，不能通过单一的增容来解决更新问题。城市更新主张是要保险民生，首先，应以激励公益贡献为导向，若是必要新增容积率，该当指向保险居民的根基生涯需要、补足短板，即在对周边不产生负面影响的前提下，执行城市基础设施、公共服务设施、公共安全设施，以及老旧幼区成套房刷新等项目。其次，嘉奖或转移容积率应以“两多”为导向，即在城市更新项主张规划前提之表，若是可能多保留不成移动文物汗青构筑，可能多无偿移交将来开发出来的公共服务设施，能做出更多公益性贡献，依拍照应的面积，能够赐与肯定的嘉奖。此表，新增的构筑量直接涉及民生改善的，可不计入容积率。

激励用地职能转换兼容。城市发展中地皮混合使用是一个必然的趋向，这是加强城市活力、提高城市现实职能效益的沉要伎俩，要从单一机械化的职能切割转向地皮用地职能的兼容，要允许非公益向公益以及公益之间互转等。在造订配套的细则中，要明确正负面清单和比例管控的要求，加强后期的监管，使得职能转换以来的使用和运营的手续治理可能指向对民生的改善，指向公共服务的补足。

推动复合利用地皮。在切合安全使用的各类国度尺度规范前提下，推动城市更新的复合利用和节约利用来方便人民的生涯。如通过地皮组合出让的方式，两全地上地下空间，分层设置权利，提高地皮节约集约利用水平。

细化年限税费地价计收规定。适应市场的需要，激励矫捷确定地皮出让年限和租赁的年期，以“无收益、不缴税”为准则，更新项目可依法享受行政治业性收费减免和税收优惠政策，此表，要加强对国有建设用地使用税的征管。同时激励优化地价计收规定。

妥善解决汗青遗留问题。要依法依规尊沉汗青，平正、公正、包涵、审慎。如在今年印发的《关于在超大特大城市积极稳步推动城中村刷新的领导定见》（国办发〔2023〕25号）中，明确超大特大城市以及城区人丁300万以上的城中村刷新项目，对第二次全河山地调查和第三次全国河山调查均调查认定为建设用地的，在切合规划用处前提下，允许按建设用地解决地皮征收等手续。所以在更新中解决汗青遗留问题时，要当真把握好政策天堑。

此表，必要强调的两个问题。

在支持城市更新中要把稳防备廉政风险和司法风险，要依法行政。

《政策指引》的出台是明确导向，疏导各地因地造宜造订具体的政谋划定。好比，在强化地皮合同监管中，对于未依法将规划前提、产业准入和生态环境；ひ竽扇牒贤，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。以上所指的合同蕴含城市更新项目涉及的地皮使用权出让合同或履约监管和谈等合同，纳入合同的“规划前提、产业准入和生态环境；ひ蟆庇τ忻魅匪痉晒婊。对于国有建设用地使用权出让合同，规划前提是〖法典》和《城乡规划法》明确划定需纳入其中的内容，但尚无关于产业准入和生态环境；ひ笮枘扇氲乃韭衫。对于集体经营性建设用地使用权出让合同，《地皮治理法执行条例》划定，未依法将规划前提、产业准入和生态环境；ひ竽扇牒贤，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。对于有关的履约监管和谈，可由相应监管部门凭据《文物；しā贰痘肪潮；しā贰赌嗤链痉乐畏ā返人痉晒嫣岢鲇泄夭底既牒蜕肪潮；ひ竽扇肫渲，并执行监督治理。

在支持城市更新中，要守好底线。

要吃透部已印发的《关于在经济发展用地身分保险工作中严守底线的通知》（天然资发〔2023〕90号）文件心灵，对峙以河山空间规划作为用地凭据，强化地皮利用打算管控约束，落实永远根基农田特殊；ひ，规范耕地占补平衡，稳妥有序落实耕地进出平衡，严守生态；ず煜，严控新增城镇建设用地，严格执行地皮使用尺度，加大存量地皮盘活措置力度，切实守护人民合法权利。出格强调，各地在造订支持城市更新的规划和地皮政策中，要对峙“多规合一”要求，不得以专项规划、片区策动、执行规划、城市设计规划等代替具体规划，设置规划前提，核发规划许可。

各地在支持城市更新的工作中，要结合现实，因地造宜造订各省市的政策指引，并实时总结经验，分析问题和矛盾。部也将凭据各地成熟且有效的经验，不休提炼总结，当令优化迭代，更好地支持推动城市更新工作。